Opini Hukum atas Peraturan Menteri Investasi dan Hilirisasi/ Kepala BKPM Nomor 5 Tahun 2025

I. Pendahuluan: Deregulasi Bukan Pelepasan Kontrol

Konteks Pergeseran Paradigma Perizinan

Pasca lahirnya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, sistem perizinan di Indonesia mengalami pergeseran paradigma yang fundamental. Negara tidak lagi memusatkan energi pada tahap pemberian izin, melainkan pada mekanisme pengawasan berbasis risiko (Risk Based Approach/RBA). Pergeseran ini bukan sekadar perubahan prosedural, melainkan transformasi filosofis mengenai peran negara dalam tata kelola ekonomi.

Secara teoritik, pendekatan ini sejalan dengan konsep regulatory state modern, sebagaimana dikembangkan oleh Giandomenico Majone dan Michael Moran, di mana negara berperan sebagai pengatur dan pengawas, bukan sekadar pemberi izin administratif. Negara tidak lagi memposisikan diri sebagai gatekeeper yang mengontrol akses masuk, melainkan sebagai referee yang memastikan permainan berjalan sesuai aturan.

Namun dalam praktik, pergeseran ini memunculkan satu pertanyaan mendasar yang belum sepenuhnya terjawab: Apakah negara benar-benar siap mengganti kontrol preventif di depan dengan kontrol represif dan korektif di belakang? Jawaban atas pertanyaan tersebut sangat ditentukan oleh efektivitas pengawasan sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Investasi dan Hilirisasi/Kepala BKPM Nomor 5 Tahun 2025.

II. Risk Based Approach: Rasionalisasi atau Relaksasi?

A. Konsepsi Teoretis Pendekatan Berbasis Risiko

Pendekatan berbasis risiko pada dasarnya membagi kegiatan usaha ke dalam kategori risiko rendah, menengah rendah, menengah tinggi, dan tinggi. Klasifikasi ini didasarkan pada potensi bahaya yang dapat ditimbulkan terhadap kesehatan, keselamatan, lingkungan, dan pemanfaatan sumber daya. Semakin rendah risiko, semakin sederhana bentuk perizinannya, dan sebaliknya.

Secara filosofis, pendekatan ini memiliki justifikasi kuat yang bersumber dari prinsip proporsionalitas dalam hukum administrasi. Prinsip ini menghendaki agar tindakan administratif negara seimbang dengan tujuan yang ingin dicapai. Beberapa justifikasi teoretis meliputi:

1. Efisiensi Ekonomi : menghindari over-regulation yang menciptakan high cost economy dan menghambat pertumbuhan ekonomi.
2. Responsibilitas Administratif : memfokuskan sumber daya pengawasan pada sektor-sektor yang benar-benar memerlukan kontrol ketat.
3. Daya Saing Investasi : menciptakan iklim investasi yang kondusif tanpa mengorbankan standar perlindungan publik.
4. Fleksibilitas Regulasi : mengakomodasi perkembangan dinamis dunia usaha yang tidak selalu dapat diprediksi secara kaku.

B. Risiko Laten dalam Implementasi

Namun secara yuridis-administratif, pendekatan ini mengandung risiko laten yang tidak boleh diabaikan. Sistem berbasis risiko hanya efektif sejauh pengawasannya bekerja secara konsisten dan komprehensif. Beberapa risiko kritis meliputi:

1. Misklasifikasi Risiko : Jika metodologi penilaian risiko tidak akurat, kegiatan usaha yang seharusnya masuk kategori tinggi dapat terklasifikasi sebagai risiko rendah, sehingga lolos dari kontrol substantif.
2. Regulatory Capture : Kemungkinan pelaku usaha berpengaruh mempengaruhi proses klasifikasi risiko untuk menghindari pengawasan ketat.
3. Pengawasan Simbolik : Pengawasan yang dilakukan hanya untuk memenuhi formalitas prosedural tanpa substansi penegakan yang nyata.
4. Moral Hazard Pelaku Usaha : Kemudahan perizinan tanpa pengawasan efektif dapat mendorong pelanggaran komitmen usaha.

Dengan kata lain, sistem berbasis risiko hanyalah instrumen. Efektivitasnya bergantung sepenuhnya pada bagaimana instrumen tersebut dioperasionalisasikan dalam praktik. Regulasi yang baik di atas kertas tidak otomatis menghasilkan tata kelola yang baik di lapangan.

III. Transformasi Paradigma Hukum Administrasi Negara

A. Dari Ex-Ante Control ke Ex-Post Control

Sebelum sistem Online Single Submission (OSS) diterapkan, negara menjalankan kontrol berbasis ex-ante control yaitu kontrol yang dilakukan sebelum izin diberikan. Dalam sistem ini, negara melakukan verifikasi substantif terhadap kelayakan usaha, kepatuhan terhadap persyaratan teknis, dan kesesuaian dengan tata ruang sebelum memberikan izin. Pendekatan ini memberikan kepastian bahwa setiap usaha yang beroperasi telah melalui proses seleksi administratif yang ketat.

Kini, melalui sistem OSS, kontrol berubah menjadi kombinasi antara:

1. Monitoring Digital Berkala : Pengawasan melalui sistem elektronik yang terintegrasi dengan pelaporan pelaku usaha.
2. Evaluasi Kepatuhan Periodik : Penilaian terhadap pemenuhan komitmen usaha yang dilakukan secara berkala.
3. Penjatuhan Sanksi Administratif Bertahap : Pengenaan sanksi yang bersifat korektif, mulai dari peringatan hingga pencabutan izin.

Secara teori hukum administrasi, ini merupakan bentuk preventive and corrective supervision yaitu pengawasan yang bertujuan mencegah pelanggaran sekaligus mengoreksi pelanggaran yang telah terjadi. Sistem ini mengasumsikan bahwa pelaku usaha pada dasarnya akan mematuhi regulasi (presumption of compliance), sehingga pengawasan dilakukan untuk memverifikasi kepatuhan tersebut, bukan untuk menghalangi operasional usaha.

B. Prasyarat Efektivitas Ex-Post Control

Namun di sinilah letak titik kritisnya. Pengawasan ex-post hanya akan efektif apabila negara memenuhi beberapa prasyarat fundamental:

1. Sistem Data yang Valid dan Real Time : Pengawasan digital memerlukan data yang akurat, terkini, dan dapat diverifikasi. Jika data yang diinput oleh pelaku usaha tidak valid atau tidak diverifikasi secara berkala, maka monitoring menjadi tidak berarti.
2. Aparat Pengawas yang Profesional dan Berintegritas : Pengawasan berbasis risiko memerlukan kemampuan analisis yang lebih tinggi dibandingkan sekadar verifikasi dokumen. Aparat harus mampu mendeteksi red flags, menganalisis pola ketidakpatuhan, dan mengambil tindakan korektif secara cepat.
3. Mekanisme Sanksi yang Konsisten dan Berdaya Tangkal : Sanksi administratif harus dijatuhkan secara konsisten tanpa diskriminasi dan harus memiliki efek jera. Jika penegakan sanksi lemah atau inkonsisten, maka sistem berbasis risiko kehilangan kredibilitasnya.
4. Koordinasi Kelembagaan yang Solid : Pengawasan melibatkan berbagai instansi teknis di pusat dan daerah. Tanpa koordinasi yang efektif, akan terjadi tumpang tindih, kekosongan pengawasan, atau konflik kewenangan.

Tanpa terpenuhinya prasyarat-prasyarat tersebut, pengawasan hanya menjadi formalitas administratif yang tidak memiliki dampak substansial. Dalam perspektif hukum administrasi, kondisi ini dapat dikategorikan sebagai maladministrasi fungsional — situasi di mana regulasi ada, prosedur dijalankan, tetapi substansi pengawasan tidak tercapai.

IV. Analisis Normatif Permen BKPM Nomor 5 Tahun 2025

A. Struktur dan Substansi Regulasi

Peraturan Menteri Investasi dan Hilirisasi/Kepala BKPM Nomor 5 Tahun 2025 pada dasarnya mengatur empat dimensi pokok pengawasan:

1. Mekanisme Pengawasan Rutin : Pengawasan yang dilakukan secara berkala berdasarkan tingkat risiko kegiatan usaha. Semakin tinggi risiko, semakin intensif frekuensi pengawasan.
2. Pengawasan Insidental : Pengawasan yang dilakukan berdasarkan aduan masyarakat, temuan media, atau indikasi pelanggaran dari monitoring sistem.
3. Pengawasan Berbasis Sistem Elektronik : Monitoring melalui dashboard terintegrasi yang memantau kepatuhan pelaporan dan pemenuhan komitmen usaha secara digital.
4. Tahapan Sanksi Administratif : Penjatuhan sanksi berjenjang mulai dari peringatan tertulis, pembekuan kegiatan usaha, hingga pencabutan Nomor Induk Berusaha (NIB).

B. Evaluasi Berdasarkan Asas-Asas Hukum Administrasi

Secara normatif, regulasi ini telah memenuhi beberapa asas penting dalam hukum administrasi negara:

Namun perlu ditegaskan bahwa pemenuhan asas-asas tersebut baru pada tataran normatif. Persoalan sesungguhnya bukan pada kualitas norma, melainkan pada implementasi. Norma yang baik tidak otomatis menghasilkan tata kelola yang baik. Diperlukan komitmen politik, alokasi anggaran memadai, dan penguatan kapasitas institusional untuk menerjemahkan norma menjadi praktik yang efektif.

V. Problem Struktural: Kesenjangan Kapasitas dan Koordinasi

Meskipun secara normatif Permen BKPM Nomor 5 Tahun 2025 telah memenuhi prinsip-prinsip hukum administrasi yang baik, implementasi di lapangan menghadapi sejumlah tantangan struktural yang dapat melemahkan efektivitas pengawasan. Tantangan-tantangan ini bukan bersifat teknis semata, melainkan sistemik dan memerlukan intervensi kebijakan yang lebih luas.

A. Fragmentasi Kewenangan Pusat-Daerah

Salah satu problem paling mendasar adalah fragmentasi kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Meskipun sistem OSS diklaim sebagai sistem terintegrasi, dalam praktiknya pengawasan teknis di lapangan sangat bergantung pada instansi teknis di daerah. Hal ini menimbulkan beberapa persoalan:

1. Konflik Kewenangan : Tidak jelasnya pembagian kewenangan antara BKPM, kementerian/lembaga teknis, dan pemerintah daerah dalam melakukan pengawasan.
2. Disparitas Komitmen : Komitmen pemerintah daerah terhadap pengawasan perizinan bervariasi, sangat bergantung pada prioritas politik lokal.
3. Asimetri Informasi : Data pengawasan di lapangan tidak selalu terintegrasi dengan baik ke dalam sistem OSS pusat, sehingga monitoring real-time tidak tercapai.
4. Kompleksitas Koordinasi : Pengawasan satu kegiatan usaha dapat melibatkan puluhan instansi teknis, menciptakan beban koordinasi yang sangat tinggi.

B. Kesenjangan Kapasitas Sumber Daya Manusia

Pengawasan berbasis risiko memerlukan SDM yang tidak hanya memahami prosedur administratif, tetapi juga mampu melakukan analisis risiko, mendeteksi pola ketidakpatuhan, dan mengambil keputusan korektif secara cepat. Realitasnya, tidak semua daerah memiliki kapasitas tersebut:

1. Keterbatasan Jumlah : Jumlah aparat pengawas tidak sebanding dengan volume kegiatan usaha yang harus diawasi.
2. Keterbatasan Kompetensi : Tidak semua aparat memiliki pemahaman mendalam tentang pendekatan berbasis risiko dan metodologi pengawasan modern.
3. Keterbatasan Integritas : Risiko korupsi dan kolusi dalam pengawasan tetap menjadi ancaman serius terhadap efektivitas sistem.

C. Ketergantungan pada Sistem Digital yang Rentan

Pengawasan berbasis sistem elektronik mengandaikan bahwa infrastruktur digital berfungsi optimal dan data yang diinput valid. Dalam praktik, asumsi ini tidak selalu terpenuhi:

1. Gangguan Teknis : Sistem OSS dapat mengalami downtime, error, atau kegagalan integrasi yang mengganggu proses pengawasan.
2. Validitas Data : Data yang diinput pelaku usaha mungkin tidak akurat atau bahkan sengaja dimanipulasi tanpa verifikasi memadai.
3. Keamanan Siber : Sistem yang tersentralisasi menjadi target potensial serangan siber yang dapat melumpuhkan seluruh mekanisme pengawasan.

D. Risiko Moral Hazard dan Regulatory Capture

Kemudahan perizinan tanpa pengawasan efektif dapat menciptakan moral hazard yakni situasi di mana pelaku usaha terdorong untuk melanggar komitmen karena probabilitas terdeteksi dan dikenai sanksi rendah. Lebih jauh, dalam konteks Indonesia di mana praktik kolusi masih menjadi tantangan, terdapat risiko regulatory capture, yaitu pengaruh pelaku usaha terhadap proses pengawasan untuk menghindari sanksi.

Dalam perspektif hukum administrasi, kondisi-kondisi di atas berpotensi menimbulkan maladministrasi struktural yaitu situasi di mana kegagalan sistem bukan disebabkan oleh kelemahan individu aparat, melainkan oleh desain kelembagaan yang tidak memadai untuk menjalankan fungsi pengawasan secara efektif.

VI. Refleksi Kritis: Negara Regulator atau Negara Fasilitator?

Reformasi perizinan pasca UU Cipta Kerja sering kali dimaknai secara sederhana sebagai deregulasi yaitu penghapusan aturan yang menghambat investasi. Pemaknaan ini keliru dan berbahaya. Deregulasi, dalam pengertian yang tepat, bukan berarti pelepasan tanggung jawab negara, melainkan transformasi cara negara menjalankan tanggung jawabnya.

Negara modern, sebagaimana dikonseptualisasikan dalam teori regulatory state, justru dituntut menjadi regulator yang:

1. Efisien : Tidak menciptakan beban administratif berlebihan yang tidak memberikan nilai tambah.
2. Tegas : Menegakkan aturan secara konsisten tanpa pandang bulu.
3. Transparan : Menjadikan proses regulasi dan pengawasan dapat diakses dan dipahami publik.
4. Berbasis Data : Mengambil keputusan berdasarkan bukti empiris, bukan asumsi atau kepentingan politik.

Permen BKPM Nomor 5 Tahun 2025 adalah ujian nyata apakah Indonesia mampu menjalankan fungsi regulatory state secara matang. Regulasi ini bukan sekadar instrumen teknis, melainkan cerminan dari pilihan politik mengenai peran negara dalam ekonomi. Pertanyaannya kemudian: apakah negara Indonesia siap menjadi regulator modern yang mampu menyeimbangkan antara fasilitasi investasi dan perlindungan kepentingan publik?

Mojokerto, 28 Februari 2026

Tim Litbang Kantor Firma Hukum

H. Rif’an Hanum & Nawacita